Những yêu cầu của văn bản nghiệp vụ thanh tra và nội dung văn bản kết luận thanh tra. phân biệt báo cáo kết quả và kết luận thanh tra
- 42 trang
- file: .doc
đang tải dữ liệu....
Tài liệu bị giới hạn, để xem hết nội dung vui lòng tải về máy tính.
Tải xuống - 42 trangNội dung text: Những yêu cầu của văn bản nghiệp vụ thanh tra và nội dung văn bản kết luận thanh tra. phân biệt báo cáo kết quả và kết luận thanh tra
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
MÔN HỌC: QUY TRÌNH – NGHIỆP VỤ THANH TRA
ĐỀ TÀI: NHỮNG YÊU CẦU CỦA VĂN BẢN NGHIỆP VỤ
THANH TRA VÀ NỘI DUNG VĂN BẢN KẾT LUẬN THANH TRA.
PHÂN BIỆT BÁO CÁO KẾT QUẢ VÀ KẾT LUẬN THANH TRA
Giảng viên hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Nhóm thực hiện: KS9D
Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 10 năm 2011
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
MỤC LỤC
NỘI DUNG TRANG
Lời mở đầu 3
I. Một số khái niệm 5
II. Văn bản nghiệp vụ trong hoạt động thanh tra 8
1. Khái niệm 8
2. Đặc điểm cảu văn bản nghiệp vụ thanh tra 9
3. Vai trò của văn bản nghiệp vụ thanh tra 10
4. Các yêu cầu của văn bản nghiệp vụ Thanh tra 10
4.1 Tính pháp lý của văn bản nghiệp vu Thanh tra 10
4.2 Tính khoa học của văn bản nghiệp vu Thanh tra 11
4.3 Tính hợp lý của văn bản nghiệp vu Thanh tra 12
III. Văn bản nghiệp vụ thanh tra 12
1. Khái niệm và các đặc điểm của kết luận thanh tra 12
1.1 Khái niệm 12
1.2 Đặc điểm 13
1.3 Hình thức 15
1
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
2. Cơ sở và mục đích ban hành văn bản kết luận thanh tra 19
2.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc ban hành văn bản kết 19
luận thanh tra
2.2 Mục đích ban hành văn bản kết luận thanh tra 20
2.3 Các yêu cầu đối với văn bản kết luận thanh tra 21
3. Kĩ thuật xây dựng văn bản kết luận thanh tra 24
3.1 Trình tự xây dựng văn bản kết luận thanh tra 24
3.2 Nội dung của văn bản kết luận thanh tra 28
IV. Phân biệt báo cáo kết quả thanh tra và kết luận thanh tra 30
V. Một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng 35
văn bản thanh tra
VI. Kết luận 36
Danh mục tài liệu tham khảo 39
Danh sách nhóm 40
2
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
LỜI MỞ ĐẦU
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là tổ chức tập trung quyền lực
của nhân dân, đại diện chi ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân; thực hiện
quyền lực của mình để quản lý mọi mặt của xã hội bằng pháp luật theo đường lối,
chính sách của Đảng.
Có nhiều cách phân loại các chức năng quản lý khác nhau; ở phạm vi nghiên
cứu quản lý Nhà nước theo giai đoạn tác động thì quản lý Nhà nước có ba giai đoạn
cơ bản sau đây: Ra quyết định quản lý, tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện
quyết định ấy.
Giai đoạn tổ chức thực hiện quyết định và kiểm tra việc thực hiện quyết định là
những giai đoạn tiếp theo của quá trình quản lý. Các giai đoạn này gồm những công
việc như: truyền đạt quyết định, lập kế hoạch tổ chức, kiểm tra việc thực hiện quyết
định, điều chỉnh quyết định và tổng kết tình hình thực hiện quyết định. Ở đây kiểm
tra được hiểu là hành động có hướng đích nhằm quan sát cả hệ thống nhằm phát hiện
những sai lệch so với yêu cầu đề ra, tìm ra nguyên nhân và từ đó có những biện pháp
phù hợp đảm bảo để đối tượng bị quản lý tự điều chỉnh hoạt động, để hoạt động của
nó đạt tới mục tiêu mà chủ thể quản lý đã xác định.
Vấn đền ở đây là là thế nào để tìm ra biện pháp phù hợp? Có tìm ra được biện
pháp phù hợp hay không phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố thuộc về chất lượng và hiệu
quả của hoạt động kiểm tra.
3
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Trong phạm vi, chừng mực nhất định nào đó, hoạt động kiểm tra theo nghĩa
rộng thông thường có thể đưa lại những thông tin cần thiết, đáp ứng yêu cầu của việc
tìm giải pháp phù hợp. Nhưng ở một góc độ nào đó của công tác quản lý nhà nước,
hoạt động kiểm tra theo nghĩa thông thường chưa đáp ứng được yêu cầu của việc tìm
giải pháp phù hợp đó.
Thực tiễn điều hành quản lý nói chung và đặc biệt quản lý Nhà nước nói riêng
đòi hỏi có một phương thức kiểm tra khác với nghĩa kiểm tra thông thường. Loại
phương thức kiểm tra này không chi dừng lại ở chỗ phát hiện sai lệch của đối tượng
bị quản lý so với yêu cầu đề ra mà còn phải tìm ra những nguyên nhân chủ quan,
khách quan của sự sai lệch đó. Nếu có yếu tố trách nhiệm thì đương nhiên phải chi rõ
trách nhiệm thuộc về ai? Tổ chức hay cá nhân nào? Chính từ việc tìm ra nguyên nhân
và quy trách nhiệm cùng những yếu tố khác đã làm nảy sinh những yêu cầu mới đối
với chính hoạt động kiểm tra như phải thu thập và xử lý; nhận xét và đánh giá, phân
tích tổng hợp nguyên nhân, dữ liệu, số liệu nhiều hơn, phức tạp hơn, loại hình kiểm
tra như vậy hay nói cách khác phương thức kiểm tra như vậy rất gần với hoạt động
thanh tra. Thực chất thanh tra là một phương thức của kiểm tra, là công cụ của quản
lý, là chức năng của người lãnh đạo, người quản lý.
Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, các cơ quan quản lý
Nhà nước nhất thiết phải tiến hành việc thanh tra thực hiện các quyết định của mình
đã ban hành. Đó là một khâu không thể thiếu trong quá trình hoạt động quản lý Nhà
nước.
Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước ta đòi hỏi chúng ta phải đẩy mạnh việc
chuyển đổi nền kinh tế và hoàn thiện cơ chế quản lý Nhà nước. Trong đó, thanh tra
với tư cách là một phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỉ luật Nhà nước,
nâng cao hiệu quả của quản lý Nhà nước cần phải được xác định như một nhân tố tất
yếu của công tác quản lý./.
4
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
I. Một số khái niệm, thuật ngữ
Theo Từ điển Tiếng Việt thì “nghiệp vụ” được hiểu là: “công việc chuyên môn
của một nghề ”. Từ đó, có thể hiểu “nghiệp vụ thanh tra” là “công việc chuyên môn
của nghề thanh tra”. Để hiểu rõ hơn, chúng ta cần phân biệt giữa thanh tra và kiểm
tra:
Một là về chủ thể tiến hành: Theo Từ điển Tiếng Việt thì “kiểm tra là xem xét
tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”. Giữa kiểm tra và thanh tra có một mảng giao
thoa về chủ thể, đó là Nhà nước. Nhà nước tiến hành cả hoạt động thanh tra và kiểm
tra, đó là một chức năng chung của quản lý Nhà nước, là hoạt động mang tính chất
phản hồi của “chu trình quản lý”. Tuy nhiên, chủ thể của kiểm tra rộng hơn của thanh
tra rất nhiều. Trong khi chủ thể tiến hành thanh tra phải là Nhà nước, thì chủ thể tiến
hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc có thể là chủ thể phi nhà nước, chẳng hạn như
hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội (Đảng, Công
đoàn, Mặt trận, Đoàn thanh niên...), hay như hoạt động kiểm tra trong nội bộ một
doanh nghiệp.
Hai là về mục đích thực hiện: Mục đích của thanh tra bao giờ cũng rộng hơn,
sâu hơn đối với các hoạt động kiểm tra. Đặc biệt, đối với các cuộc thanh tra để giải
quyết khiếu nại, tố cáo thì sự khác biệt về mục đích, ý nghĩa giữa hoạt động thanh tra
và kiểm tra càng rõ hơn nhiều, bởi: thông thường khiếu nại, tố cáo phản ánh sự bức
xúc, bất bình của nhân dân trước những việc mà nhân dân cho là quyền và lợi ích hợp
pháp của mình bị vi phạm cho nên mục đích của hoạt động thanh tra không còn chỉ là
xem xét, đánh giá một cách bình thường nữa.
5
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Ba là về phương pháp tiến hành: Với mục đích rõ ràng hơn, rộng hơn, khi tiến
hành thanh tra, Đoàn thanh tra cũng áp dụng những biện pháp nghiệp vụ sâu hơn, đi
vào thực chất đến tận cùng của vấn đề như: xác minh, thu thập chứng cứ, đối thoại,
chất vấn, giám định... Đặc biệt, quá trình thanh tra các Đoàn thanh tra còn có thể áp
dụng những biện pháp cần thiết để phục vụ thanh tra theo quy định của pháp luật về
thanh tra để tác động lên đối tượng bị quản lý.
Bốn là về cách thức xử lý vi phạm: Từ kết quả kiểm tra, người kiểm tra hoặc các
đoàn kiểm tra thông thường chỉ tiến hành rút kinh nghiệm, khắc phục hậu quả trong
phạm vi đơn vị được kiểm tra và yêu cầu làm đúng theo quy định và hướng dẫn của
cấp trên. Trong khi đó, căn cứ vào kết quả thanh tra, các Đoàn thanh tra không chỉ rút
kinh nghiệm với phạm vi rộng hơn, mức độ sâu sắc hơn mà còn có thể kiến nghị cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành các hình thức kỷ luật thích đáng, cá biệt nếu
có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự còn có thể chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra
để xem xét khởi tố vụ án hình sự, khởi tố bị can.
Phân biệt giữa thanh tra với điều tra:
Điều tra hiểu theo nghĩa rộng nhất bao gồm: điều tra xã hội học, điều tra dân số,
điều tra về kinh tế...Tuy nhiên, với mục đích tránh hình sự hoá công tác thanh tra, ở
đây chỉ so sánh thanh tra với điều tra hình sự. Với ý nghĩa này, điều tra là hoạt động
của các cơ quan có thẩm quyền nhằm thu thập chứng cứ chứng minh tội phạm. Như
vậy, có thể nói giữa thanh tra và điều tra hình sự có sự khác nhau về chủ thể, mục
đích, đối tượng và phương pháp tiến hành như sau:
Một là về chủ thể tiến hành: Theo quy định của Luật Thanh tra, chủ thể tiến
hành thanh tra là các tổ chức thanh tra và chủ yếu là Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra
viên.
Hai là về mục đích tiến hành:Trong khi mục đích của điều tra hình sự là chứng
minh tội phạm thì mục đích của thanh tra là những nội dung đã được quy định tại
Điều 3 Luật thanh tra là:
- Phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật;
6
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
- Phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị
với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục;
- Phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động
quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ
quan, tổ chức, cá nhân.
Ba là về phương pháp tiến hành: Quá trình điều tra, cơ quan điều tra áp dụng
tổng hợp các biện pháp do Bộ luật Tố tụng hình sự quy định như: khám nghiệm hiện
trường, khám nghiệm tử thi, bắt, khám xét, thu giữ, tạm giữ vật chứng, lấy lời khai
người làm chứng, người bị hại, hỏi cung bị can, trưng cầu giám định, nhận dạng, đối
chất, thực nghiệm điều tra... Trong khi đó các phương pháp tiến hành thanh tra lại do
Luật thanh tra và các văn bản pháp luật có liên quan khác quy định như đối thoại, xử
phạt vi phạm hành chính, tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình
chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân...
Phân biệt giữa thanh tra và giám sát:
Trong Từ điển Tiếng Việt, “giám sát” được hiểu là “theo dõi và kiểm tra xem có
thực hiện đúng những điều đã quy định không”. Như vậy, có thể nói: ở mức độ ý
nghĩa chung nhất, giám sát và thanh tra đều được tiến hành trên cơ sở các quyền và
nghĩa vụ của chủ thể được thanh tra, giám sát và đối tượng chịu sự thanh tra, giám
sát. Tuy nhiên, chúng vẫn có điểm khác nhau cơ bản là: trong khi thanh tra luôn luôn
gắn liền với quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước thì giám sát có thể
mang tính quyền lực nhà nước hoặc không mang tính quyền lực nhà nước.
+ Giám sát mang tính quyền lực nhà nước được tiến hành bởi chủ thể là các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống cơ quan nhà nước
khác, chẳng hạn như: hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ, Toà án
nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương.
7
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
+ Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Là loại hình giám sát được
tiến hành bởi các chủ thể phi Nhà nước như hoạt động giám sát của Mặt trận tổ quốc
Việt Nam và các tổ chức thành viên của mặt trận đối với bộ máy nhà nước và đội ngũ
cán bộ, công chức nhà nước; hay đơn giản chỉ là giám sát thi công một công trình.
Xét về lĩnh vực hoạt động thì Thanh tra Bộ Tư pháp tiến hành thanh tra trên các
lĩnh vực sau: kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi
hành án dân sự; công chứng, chứng thực; hộ tịch; nuôi con nuôi có yếu tố nước
ngoài; quốc tịch; lý lịch tư pháp; luật sư; tư vấn pháp luật; giám định tư pháp; bán
đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; trợ giúp pháp lý; đăng ký giao dịch bảo đảm;
hợp tác với nước ngoài về pháp luật và công tác tư pháp khác.
Thanh tra Sở Tư pháp tiến hành thanh tra trên các lĩnh vực sau: kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự cấp huyện (theo
sự uỷ quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp); công chứng, chứng thực; hộ tịch; quốc tịch;
lý lịch tư pháp; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; luật sư; tư vấn pháp luật; giám
định tư pháp; bán đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; trợ giúp pháp lý và công tác
tư pháp khác.
Quy trình thực hiện thanh tra
Hoạt động thanh tra với tư cách là chức năng thiết yếu trong quản lý nhà nước,
là một khâu trong chu trình hoạt động quản lý nhà nước đòi hỏi phải tuân thủ những
nguyên tắc và trình tự theo quy định của pháp luật. Trên cơ sở các quy định của Luật
Thanh tra và khoa học về nghiệp vụ thanh tra cũng như thực tiễn công tác thanh tra,
một cuộc thanh tra thông thường được tiến hành theo ba bước gồm: chuẩn bị thanh
tra, tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra. Sự phân chia thành các bước như vậy
chỉ mang tính chất tương đối vì các bước này có mối liên hệ ràng buộc lẫn nhau,
bước trước tạo tiền đề để tiến hành bước sau, bước sau nhằm tiếp tục và hoàn thiện
bước trước và có những việc được thực hiện ở bước này, cũng là yêu cầu của bước
kia, có những nội dung ở bước sau đã được hình thành trong khi tiến hành bước
trước.
8
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
II. Văn bản nghiệp cụ trong hoạt động thanh tra:
1. Khái niệm
Từ "Văn bản" theo tiếng Latinh là actur có nghĩa là hành động. Văn bản thể hiện
ý chí của cơ quan ban hành văn bản. Văn bản là phương tiện chủ yếu để lãnh đạo,
điều hành, giao dịch.
Đối với bộ máy Nhà nước, văn bản quản lý Nhà nước thực chất là các quyết
định quản lý Nhà nước do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thể
thức, thủ tục, thẩm quyền do luật định mang tính quyền lực đơn phương. Văn bản
quản lý Nhà nước còn là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý
vào quá trình quản lý Nhà nước.
Văn bản trong hoạt động thanh tra là các văn bản được các chủ thể thực hiện
chức năng thanh tra ban hành khi thực hiện quyền thanh tra, giải quyết khiếu nại tố
cáo, phòng chống tham nhũng và quản lý nhà nước về công tác thanh tra.
Văn bản nghiệp vụ thanh tra là công cụ phương tiện chủ yếu của hoạt động
nghiệp vụ thanh tra. Trong quá trình hoạt động thanh tra, các tổ chức thanh tra, cán
bộ nghiệp vụ phải sử dụng văn bản nghiệp vụ thanh tra như một công cụ, phương tiện
chủ yếu để phản ánh kết quả hoạt động của mình.
2. Đặc điểm của văn bản nghiệp vụ thanh tra:
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra không đơn thuần là những văn bản cung cấp
thông tin để hệ thống quản lý tự điều chỉnh mà còn là kết luận, phán xét mang tính
chất pháp lý của các cơ quan thanh tra có thẩm quyền.
- Tiêu chí, chuẩn mực mà văn bản nghiệp vụ đề cập, xem xét, điều chỉnh và
quản lý không phải là bản thân các đơn vị, cơ sở quản lý hoạt động thanh tra hướng
đến mà từ đối tượng điều chỉnh cụ thể văn bản nghiệp vụ thanh tra còn hướng đến
chuẩn mực chung của pháp luật, phục vụ lợi ích của tập thể, của nhà nước và bảo
đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.
9
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
- Những nội dung thanh tra được đề cập trong văn bản nghiệp vụ thanh tra
cũng chứa đựng những mệnh lệnh, quy định mang tính bắt buộc thi hành.Ví dụ:
Quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ hành vi vi phạm của đối tượng, văn bản yêu cầu
đối tượng cung cấp thông tin, tài liệu…vv.
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra nhằm mục đích xây dựng, ban hành hướng đến
đánh giá, kết luận việc chấp hành chính sách pháp luật và thực hiện nhiệm vụ của đối
tượng thanh tra.Văn bản nghiệp vụ thanh tra thường hướng đến phân tích các hoạt
động tuân theo pháp luật của đối tượng thanh tra. Từ đó nêu ra những mặt mạnh, yếu
và nguyên nhân trách nhiệm biên pháp khắc phục những yếu kém.
3. Vai trò của văn bản nghiệp vụ thanh tra
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra có vai trò quan trọng trong hoạt động xem xét
đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra, tạo
ra các cơ sở pháp lý để các chủ thể có liên quan thực hiện các mệnh lệnh quản lý theo
thẩm quyền, nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả quản lý nhà nước.
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các
cuộc thanh tra.Việc ban hành các văn bản nghiệp vụ thanh tra là việc không thể thiếu
đối với mỗi cuộc thanh tra. Chất lượng của các văn bản nghiệp vụ thanh tra ảnh
hưởng sâu sắc đến hiệu lực thực hiện các kiến nghị và quyết định xử lý, đồng thời
ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả cuộc thanh tra
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra vừa là phương tiện vừa là điều kiện để tiến
hành một cuộc thanh tra. Mặt khác văn bản nghiệp vụ thanh tra còn có vai trò quan
trọng trong việc đánh giá các ưu khuyết điểm, các sai phạm cũng như tính chất, mức
độ sai phạm cũng như những nguyên nhân dẫn tới sai phạm. Đồng thời văn bản
nghiệp vụ thanh tra còn nêu ra những kiến nghị và hướng xử lý đối với đối tượng
thanh tra.
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra còn đóng vai trò làm chứng cứ giúp cho việc
đưa ra kết luận thanh tra của người ký quyết định thanh tra được chính xác, phản ánh
10
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
được thực trạng của công tác quản lý, đặc biệt là khó khăn, ách tắc, những đòi hỏi của
các cấp quản lý và kể cả những nguyện vọng chính đáng của người lao động. Có như
thế hoạt động thanh tra mới trở thành chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý nhà
nước.
4. Các yêu cầu của văn bản nghiệp vụ Thanh tra
4.1 Tính pháp lý của văn bản nghiệp vu Thanh tra
Được thể hiện qua các yêu cầu của nội dung và hình thức của văn bản
Một là, văn bản nghiệp vụ phải được ban hành đúng thẩm quyền. Yêu cầu này
được pháp luật quy định theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan tổ
chức và của người có thẩm quyền. các văn bản nghiệp vụ được ban hành phải thuộc
phạm vi, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý Nhà nước và pháp luật quy định. Điều này
đòi hỏi các chủ thể trong hoạt động Thanh tra không được lạm dụng quyền hạn,
ngược lại cũng không được trốn tránh trách nhiệm khi thực hiện những quyền mà
pháp luật quy đinh phải thực hiện. Yêu cầu mang tính nguyên tắc trong Thanh tra là
phải thể hiện bằng văn bản một cách liên tục, đầy đủ trong quy trình thanh tra, một
mặt phải đảm bảo tính chặt chẽ, thống nhất của quy trình hoạt động, mặt khác phải
đảm bảo tính pháp lý đầy đủ của các tài liệu thông tin thể hiện trong văn bản.
Hai là, về mặt hình thức: yêu cầu tính pháp lý của văn bản đòi hỏi văn bản
nghiệp vụ thanh tra được ban hành phải có tên gọi, kết cấu phù hợp với mục đích ban
hành và nội dung mà văn bản điều chỉnh. Yêu cầu vế mặt hình thức văn bản ngiệp vụ
phải được sử dụng đúng mục đích ban hành. Việc ban hành văn bản nghiệp vụ sai
hình thức sẽ làm cho văn bản mất hiệu lực, thậm chí trở thành bất hợp pháp.
Trên thực tế đã có những cơ quan nhà nước sử dụng thông báo công văn thay
cho những quyết định hành chính trong xử lý công việc. Sự nhầm lẫn về sử dụng các
loại văn bản quản lý Nhà nước có hình thức không phù hợp với nội dung sẽ là mất giá
trị đích thực của nội dung văn bản nghiệp vụ đó.
4.2 Tính khoa học của văn bản nghiệp vụ thanh tra
Được thể hiện tính logic kết cấu chặt chẽ, có tính khách quan, chân thực. Khác
với nhiều loại văn bản trong quản lý hành chính nhà nước, văn bản nghiệp vụ thanh
11
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
tra đưa ra những nhận xét đúng sai trên cơ sở tài liệu, thông tin đã thu thập được. Vì
thế, văn bản phải có kết cấu chặt chẽ, bố cục rõ ràng, ngôn ngữ chính xác, diễn đạt
phải có trình tự, kế thừa, văn phong mang tính hành chính.
Tính khách quan, chân thực là một yêu cầu rất cơ bản trong hoạt động thanh tra
cần phải được thực hiện, ghi nhận qua các văn bản nghiệp vụ. Khách quan là đặc
trưng và yêu cầu từ chính bản chất thanh tra. Khách quan trong thông tin đưa vào xử
lý là các yếu tố quyết định đối với việc ban hành các mệnh lệnh đều khiển. Đảm bảo
tính khách quan làm cho thanh tra trở thành công cụ sắc bén, tin cậy của quản lý Nhà
nước.
4.3 Tính hợp lý của văn bản nghiệp vụ thanh tra
Cũng như các loại văn bản quản lý khác khi ban hành văn nghiệp vụ thanh tra
người soạn thảo luôn hướng tới tính khả thi, kịp thời của văn bản, đặc biệt là đối với
các yêu cầu kiến nghị xử lý báo cáo xử lý thanh tra hay kết luận thanh tra hoặc những
nội dung được đề cập trong quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo. Vì thế trong hoạt
đông thanh tra tính hợp lý được coi là một trong những yêu cầu luôn phải được cân
nhắc khi đưa ra những mệnh lệnh, nói đến tính hợp lý tức là cân nhắc, xem xét trong
giới hạn giữa cái đúng và cái sai, cái được và cái không được, cái hợp pháp và cái
không hợp pháp….để văn bản nghệp vụ thanh tra có tính hợp lý cần quan tâm đến
những nội dung sau:
- Khi xem xét đánh giá vụ việc phải cân nhắc đến các yếu tố mang tính khách
quan, chủ quan.
- Tính hợp lý của văn bản nghiệp vụ được thể hiện qua việc bảo đảm tính toàn
diện, cụ thể của nội dung điều chỉnh.
Tóm lại, tính pháp lý, tính khoa học, tính hợp lý là những yêu cầu cần thiết phải
có của mỗi văn bản quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong hoạt động thanh tra các yêu
cầu này phải được quán triệt một cách đầy đủ hơn, sâu sắc hơn. Để đảm bảo cho hiệu
lực pháp lý của văn bản nghiệp vụ, khắc phục hiện tượng chấp hành không nghiêm
12
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
kết luận thanh tra thì văn bản nghiệp vụ thanh tra phải được xây dựng hoàn thiện đảm
bảo tính pháp lý, tính khoa học, tính hợp lý.
Tính hoa học bảo đảm cho chế độ tin cậy, sức thuyết phục của văn bản.
Tính hợp lý bảo đảm cho khả năng thực thi cao, nhanh chóng của văn bản.
Đối tượng thanh tra có khâm phục khẩu phục thì mệnh lệnh mới được thực hiện
đầy đủ, mau chóng đem lại hiệu quả thiết thực.
III. Văn bản kết luận Thanh tra
1. Khái niệm và các đặc điểm của kết luận thanh tra
1.1 Khái niệm:
Hoạt động thanh tra là một trong những hoạt động cơ bản nhằm tăng cường hiệu
lực, hiệu quả của hoạt động quả lý hành chính Nhà nước, phát huy quyền dân chủ xã
hội chủ nghĩa…
Hoạt động thanh tra được tiến hành trên cơ sở pháp luật , do các tổ chức và cá
nhân được Nhà nước trao nhiệm vụ thanh tra thực hiện. Hoạt động thanh tra bao gồm
nhiều hình thức khác nhau, trong đó việc ban hành các văn bản về công tác thanh tra,
đặc biệt văn bản kết luận thanh tra trong các cuộc thanh tra.
Các văn bản kết luận khi tiến hành các cuộc thanh tra được chủ thể có thảm
quyền thể hiện và truyền đạt bằng bằng ngôn ngữ viết trên giấy. Thông qua các biểu
đạt này họ có thể truyền những nhận thức và ý chí của mình với các cá nhân hay tổ
chức khác có liên quan tới hoạt động thanh tra. Mục đích của văn bản kết luận thanh
tra là thông báo hoặc yêu cầu đối thượng liên quan nói trên biết để có những hành vi
nhất định tuân theo những mục đích hoặc yêu cầu nhất định.
Như vậy, văn bản kết luận thanh tra là một hình thức thể hiện bằng ngôn ngữ
viết, nhằm ghi nhận, lưu giữ và truyền đạt kết quả của cuộc thanh tra và các giải pháp
xử lý tới người có thẩm quyền và các đối thượng có liên quan để thi hành.
1.2 Đặc điểm:
13
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Văn bản kết luận thanh tra do các tổ chức hoặc cá nhân ở nhiều cấp khác nhau
lập ra. Chúng có hiệu lực pháp luật và phạm vi tác động khác nhau. Tuy vậy, văn bản
kết luận thanh tra có những đặc điểm chung sau đây: cũng như các văn bản trong
quản lý Nhà nước, văn bản kết luận thanh tra thể hiện tính chất quyền lực Nhà nước
có nội dung buộc các đối tượng thanh tra có liên quan tiếp nhận và thực hiện. Nói
khác đi, văn bản kết luận thanh tra là hình thức mà thông qua đó, giúp Nhà nước thực
hiện mệnh lệnh quản lý.
Như vậy tính chất, quyền lực Nhà nước là đặc điểm nổi bật của văn bản kết luận
thanh tra. Đặc điểm này làm nó khác hẳn với các hình thức văn bản mang tính chất
pháp lý về công tác thanh tra như báo cáo kết quả cuộc thanh tra, công văn, giấy biên
nhận tài liệu…
Xây dựng và ban hành văn bản kết luận thanh tra là trách nhiệm của người ra
quyết định thanh tra và được quy định trong Luật Thanh tra. Kết quả đó phản ánh ý
thức trách nhiệm chủ thể trước pháp luật về những vấn đề thanh tra. Do đó, trong mọi
trường hợp, dù nhất trí hay không nhất trí, đối tượng thanh tra vẫn phải có nghĩa vụ
tiếp nhận văn bản kết luận thanh tra. Nếu đối tượng thanh tra không có đủ căn cứ để
chứng minh rằng, văn bản kết luận thanh tra không chính xác, thiếu khách quan thì
họ vẫn có trách nhiệm phải thi hành.
Văn bản kết luận thanh tra do người ra quyết định thanh tra ban hành. Trên cơ
sở báo cáo kết quả cuộc thanh tra, ý kiến báo cáo của Đoàn thanh tra và ý kiến giải
trình của đối tượng thanh tra; căn cứ vào các quy định của pháp luật người ra quyết
định thanh tra có các biện pháp thích hợp để xử lý kết quả cuộc thanh tra theo thẩm
quyền.
Trình tự xây dựng và thủ tục ban hành các văn bản kết luận thanh tra tuân thủ
các quy định ghi trong văn bản pháp luật về công tác thanh tra.
Ban hành các văn bản kết luận thanh tra là một hình thức trong hoạt động thanh
tra là một hình thức trong hoạt động thanh tra, có vai trò quan trọng đối với kết quả
thực hiện các cuộc thanh tra. Nâng cao chất lượng văn bản kết luận thanh tra là một
14
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
trong những biện pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả cuộc thanh tra. Thực tế
cho thấy chất lượng văn bản kết luận thanh tra phụ thuộc vào những vấn đề tưởng
chừng như mang tính hành chính đơn thuần. Song, thực tế đối với công tác thanh tra,
nó là những yêu cầu bắt buộc để tạo ra sự hoàn chỉnh và sức thuyết phục của văn bản
kết luận thanh tra.
Văn bản kết luận thanh tra chỉ phát sinh khi tiến hành các cuộc thanh tra. Văn
bản này có bố cục, nội dung thống nhất để ghi lại những sự kiện pháp lý đã xảy ra
theo mục đích yêu cầu, nội dung cuộc thanh tra.
1.3 Hình thức:
Mỗi cấp cơ quan quản lý hành chính Nhà nước được sử dụng một số hình thức
văn bản khác nhau. Nó có tên gọi và được trình bày theo bố cục và nội dung nhất
định theo quy định của Nhà nước.
Trong hoạt động thanh tra, việc lựa chọn đúng hình thức văn bản có ý nghĩa
thiết thực trong việc nâng cao hiệu quả tác động của văn bản đó. Chẳng hạn không
dùng công văn hành chính thay cho quyết định tạm đình chỉ công tác nhân viên Nhà
nước cố ý cản trở việc thanh tra thay cho kết luận thanh tra vì chúng không đúng hình
thức văn bản…
a) Tên gọi và bố cục
- Về tên gọi văn bản
Căn cứ vào khái niệm và những đặc điểm của văn bản dùng cho việc kết luận
một cuộc thanh tra có thể xác định tên của loại hình thức văn bản này là: “kết luận
thanh tra”. Kết luận thanh tra là tên gọi chung cho văn bản kết luận về cuộc thanh tra.
Tuy nhiên, kết luận thanh tra chỉ mới là mệnh đề chính thể hiện tính quyền lực Nhà
nước. Để tạo ra tên gọi hoàn chỉnh cho văn bản, nhất thiết phải có mệnh đề phụ kèm
theo để chỉ rõ đối tượng tác động.
15
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Trước đây trong hoạt động thanh tra đã tồn tại tình trạng khá phổ biến trong việc
đăt tên cho các văn bản kết luận khi tiến hành một cuộc thanh tra. Đã xuất hiện nhiều
tên gọi cho văn bản này như: báo cáo kết luận thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra,
biên bản kết luận thanh tra…
Cách đặt tên cho văn bản kết luận thanh tra như trên đã cho thấy, chẳng những
thiếu sự thống nhất, sai tính chất và tiêu chuẩn nghiệp vụ thanh trầm còn làm mất đi
sự bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế Nhà nước đối với những vấn đề được kiến nghị
và quyết định giải quyết trong văn bản kết luận thanh tra.
- Về bố cục, cơ cấu, nội dung của văn bản
Nhìn chung, bố cục của văn bản kết luận thanh tra phải theo trình tự và bố cục
nhất định để thể hiện các nội dung của văn bản. Một cuộc thanh tra dù có nội dung
đơn giản hay phức tạp thì cơ cấu nội dung của văn bản kết luận thanh tra đều phải
phản ánh được những vấn đề cơ bản sau đây:
+ Cơ sở pháp lý dẫn tới việc tiến hành cuộc thanh tra, những vấn đề liên quan
đến việc xây dựng và ban hành văn bản kết luận thanh tra.
+ Kết quả thanh tra và những nhận xét đánh giá về chúng là những thông tin
quan trọng cấu thành nội dung văn bản kết luận thanh tra. Lượng thông tin dài hay
ngắn tùy thuộc vào tính chất phức tạp hay đơn giản của nó. Những nhận xét, đánh giá
về những vấn đề được thanh tra có ý nghĩa quyết định chất lượng và tạo cơ sở vững
chắc cho việc xác lập những nội dung đưa ra trong các phần kết luận, kiến nghị và
quyết định về thanh tra.
- Kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý về thanh tra
Thông thường, một văn bản có bố cục khoa học thì những vấn đề này được cơ
cấu và thể hiện riêng biệt ở phần cuối của văn bản kết luận. Tuy vậy, nhưng thực tế
do nội dung thanh tra phức tạp hoặc phải tiến hành thanh tra nhiều nội dung trong
cuộc thanh tra nên rất khó tuân theo trật tự trên, nếu điều kiện cho phép( không mất
tính chính xác, hợp lý, hợp pháp) thì thường bố cục theo kiểu cứ xong kết quả thanh
tra về vấn đề nào thì kết luận, kiến nghị và đưa ra biện pháp xử lý luôn vấn đề đó.
16
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý thanh tra trong văn bản kết luận thanh
tra là ba vấn đề khác nhau, song có quan hệ mật thiết với nhau. Trong đó, kết luận
vừa là tiền đề, vừa là cơ sở cho kiến nghị và quyết định xử lý. Nó không mang tính
chất của các mệnh lệnh quản lý, song nội dung của nó thể hiện rõ ý chí của chủ thể
được Nhà nước giao quyền thanh tra. Còn các kiến nghị và quyết định xử lý về thanh
tra thực chất là các mệnh lệnh của các chủ thể mang tính quyền lực Nhà nước.
Trên thực tế, không ít văn bản kết luận thanh tra còn bố cục lộn xộn, cơ cấu
không hợp lý. Chẳng hạn, trong văn bản kết luận thường nêu quá dài về đặc điểm tình
hình kinh tế - xã hội, trong đó có những thông tin không liên quan đến nội dung thanh
tra, hoặc có văn bản kết luận thanh tra lại trích dẫn một loạt các chính sách, quy định
của cấp có thẩm quyền nào đó vào thành nội dung của văn bản để làm “thước đo đối
chứng”
b) Thể loại văn bản kết luận thanh tra
Có thể phân loại văn bản kết luận thanh tra theo các căn cứ sau đây:
- Trong một cuộc thanh tra để phản ánh đầy đủ về kết quả cuộc thanh tra,
người ra quyết định thanh tra có thể phải dùng một số biểu mẫu hay trích yếu nào đó
để làm rõ những vấn đề hay nội dung nào đó trong văn bản kết luận thanh tra. Căn cứ
vào tính chất, vai trò của văn bản này có thể chia thành văn bản chính và văn bản phụ
(phụ lục văn bản).
+ Văn bản chính: văn bản có hình thức, bố cục và cơ cấu nội dung theo nột quy
định thống nhất. Mỗi cuộc thanh tra chỉ có một loại văn bản chính.
+ Văn bản phụ: các văn bản này xuất hiện trong những cuộc thanh tra có nội
dung phức tạp (hoặc do yêu cầu của công tác chỉ đạo quản lý) phải chi tiết hóa kết
quả những vấn đề được thanh tra. Trong văn bản kết luận thanh tra có thể có nhiều
văn bản phụ có hình thức và nội dung khác nhau, như các biểu bảng thống kê, phụ lục
văn bản…
Nội dung của văn bản phụ phải làm rõ những vấn đề mà văn bản chính chưa làm
rõ hoặc do lý do kĩ thuật không thể viện dẫn được.
17
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
- Căn cứ vào quy mô cuộc thanh tra, có thể phân làm hai lọai văn bản:
+ Văn bản kết luận thanh tra trên diện rộng.
+ Văn bản kết luận thanh tra trên diện hẹp.
Khái niệm tiến hành thanh tra trên diện rộng và trên diện hẹp chỉ mang tính chất
tương đối, ta có thể hiểu nghĩa “diện rộng”, “diện hẹp” theo địa bàn thanh tra hoặc
theo đối tượng và nội dung thanh tra.
Trong khuôn khổ của bài này chỉ đề cập nghiên cứu loại hình về cuộc thanh tra
trên diện rộng là cuộc thanh tra có nội dung và đối tượng nhất định nhưng được thanh
tra trên nhiều địa bàn. Ví dụ, thanh tra hoạt động ngân hàng trên cả nước.
Ngoài các loại văn bản kết luận thanh tra nói trên, tùy theo mục đích nghiên cứu,
tiêu chí phân loại còn có các tên gọi khác nhau như: kết luận thanh tra kinh tế - xã
hội, kết luận thanh tra về vụ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo…
c) Phân loại văn bản kết luận thanh tra với các văn bản mang tính pháp lý khác
của cuộc thanh tra
Trong qúa trình thực hiện quyền trực tiếp tiến hành thanh tra, cùng với việc ban
hành các văn bản mang tính quyền lực Nhà nước như các quyết định để thực hiện các
quyền thanh tra, văn bản kết luận thanh tra…các tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên
còn ban hành những văn bản mang tính pháp lý như: báo cáo kết quả thực hiện cuộc
thanh tra, các biên bản xử lý và các công văn yêu cầu hoặc đề nghị giải quyết…Tính
pháp lý của những văn bản này thể hiện ở chỗ, chúng đều được quy định (về thẩm
quyền ban hành) trong các văn bản pháp luật về công tác thanh tra và được Nhà nước
quy định về hình thức, nội dung và trình tự xác lập…
Nhìn chung, các văn bản phát sinh trong khi tiến hành thanh tra khá đa dạng về
hình thức và nội dung. Mỗi loại hình văn bản có vai trò và tác dụng nhất định trong
cuộc thanh tra. Tuy vậy, mặc dù tất cả những văn bản mang tính pháp lý nói trên
được ban hành một cách đơn phương từ phía các chủ thể thực hiện quyền thanh tra,
song không phải tất cả những văn bản đó đều chứa đựng ý chí Nhà nước, đều bắt
buộc đối tượng phải tiếp nhận và thực hiện.
18
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Một số nội dung và quyết định xử lý của các văn bản kết luận thanh tra luôn thể
hiện tính chất quyền lực Nhà nước. Chúng cũng được xây dựng và ban hành một cách
đơn phương, không xuất phát từ sự thỏa thuận giữa các bên liên quan đến cuộc thanh
tra, xuất phát từ ý chí của các tổ chức hoặc cá nhân mang tính quyền lực Nhà nước có
trách nhiệm thực hiện các quyền thanh tra được Nhà nước giao cho. Đây là vấn đề cơ
bản để phân biệt văn bản kết luận thanh tra với các văn bản mang tính pháp lý khác
cùng phát sinh trong cuộc thanh tra.
Ngoài ra, để phân biệt văn bản kết luận thanh tra với những hình thức văn bản
mang tính pháp lý khác nói trên, ta có thể căn cứ vào hình thức của văn bản và đối
tượng của văn bản…
2.Cơ sở và mục đích ban hành văn bản kết luận thanh tra
2.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc ban hành văn bản kết luận thanh tra
2.1.1 Cơ sở lý luận
Trong cuộc sống hằng ngày, con người tham gia vào nhiều mối quan hệ xã hội
khác nhau. Ở đó, ý chí và nguyện vọng của họ được thể hiện bằng nhiều hình thức
khác nhau như tín hiệu, ngôn ngữ, chữ viết…
Sự hình thành và phát triển chữ viết cũng như việc tìm ra các chất lệu chuyên
dùng để viết, mở ra khả năng to lớn cho việc thể hiện ý chí của con người khi tham
gia vào các quan hệ xã hội. Con người đã sử dụng ngôn ngữ viết như một phương
tiện để ghi lại những thông tin nhất định về những sự kiện, hiện tượng khách quan
hoặc biểu đạt ý chí, tính cảm, nguyện vọng của mình…Do nhu cầu phát triển xã hội,
đặc biệt khi xã hội có Nhà nước, những sản phẩm về ngôn ngữ viết được hoàn thiện
thành những bản viết, bản in hoàn chỉnh. Những bản viết, bản in này trở thành những
công cụ, phương tiện không thể thiếu trong quá trình trao đổi thông tin và quản lý
hành chính Nhà nước.
Nhìn lại lịch sử phát triển của Nhà nước ta, hoạt động thanh tra là yêu cầu tất
yếu của hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Cũng như những lĩnh vực quản lý
khác, việc xây dựng và ban hành các văn bản về công tác thanh tra nói chung và các
19
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
MÔN HỌC: QUY TRÌNH – NGHIỆP VỤ THANH TRA
ĐỀ TÀI: NHỮNG YÊU CẦU CỦA VĂN BẢN NGHIỆP VỤ
THANH TRA VÀ NỘI DUNG VĂN BẢN KẾT LUẬN THANH TRA.
PHÂN BIỆT BÁO CÁO KẾT QUẢ VÀ KẾT LUẬN THANH TRA
Giảng viên hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Nhóm thực hiện: KS9D
Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 10 năm 2011
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
MỤC LỤC
NỘI DUNG TRANG
Lời mở đầu 3
I. Một số khái niệm 5
II. Văn bản nghiệp vụ trong hoạt động thanh tra 8
1. Khái niệm 8
2. Đặc điểm cảu văn bản nghiệp vụ thanh tra 9
3. Vai trò của văn bản nghiệp vụ thanh tra 10
4. Các yêu cầu của văn bản nghiệp vụ Thanh tra 10
4.1 Tính pháp lý của văn bản nghiệp vu Thanh tra 10
4.2 Tính khoa học của văn bản nghiệp vu Thanh tra 11
4.3 Tính hợp lý của văn bản nghiệp vu Thanh tra 12
III. Văn bản nghiệp vụ thanh tra 12
1. Khái niệm và các đặc điểm của kết luận thanh tra 12
1.1 Khái niệm 12
1.2 Đặc điểm 13
1.3 Hình thức 15
1
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
2. Cơ sở và mục đích ban hành văn bản kết luận thanh tra 19
2.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc ban hành văn bản kết 19
luận thanh tra
2.2 Mục đích ban hành văn bản kết luận thanh tra 20
2.3 Các yêu cầu đối với văn bản kết luận thanh tra 21
3. Kĩ thuật xây dựng văn bản kết luận thanh tra 24
3.1 Trình tự xây dựng văn bản kết luận thanh tra 24
3.2 Nội dung của văn bản kết luận thanh tra 28
IV. Phân biệt báo cáo kết quả thanh tra và kết luận thanh tra 30
V. Một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng 35
văn bản thanh tra
VI. Kết luận 36
Danh mục tài liệu tham khảo 39
Danh sách nhóm 40
2
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
LỜI MỞ ĐẦU
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là tổ chức tập trung quyền lực
của nhân dân, đại diện chi ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân; thực hiện
quyền lực của mình để quản lý mọi mặt của xã hội bằng pháp luật theo đường lối,
chính sách của Đảng.
Có nhiều cách phân loại các chức năng quản lý khác nhau; ở phạm vi nghiên
cứu quản lý Nhà nước theo giai đoạn tác động thì quản lý Nhà nước có ba giai đoạn
cơ bản sau đây: Ra quyết định quản lý, tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện
quyết định ấy.
Giai đoạn tổ chức thực hiện quyết định và kiểm tra việc thực hiện quyết định là
những giai đoạn tiếp theo của quá trình quản lý. Các giai đoạn này gồm những công
việc như: truyền đạt quyết định, lập kế hoạch tổ chức, kiểm tra việc thực hiện quyết
định, điều chỉnh quyết định và tổng kết tình hình thực hiện quyết định. Ở đây kiểm
tra được hiểu là hành động có hướng đích nhằm quan sát cả hệ thống nhằm phát hiện
những sai lệch so với yêu cầu đề ra, tìm ra nguyên nhân và từ đó có những biện pháp
phù hợp đảm bảo để đối tượng bị quản lý tự điều chỉnh hoạt động, để hoạt động của
nó đạt tới mục tiêu mà chủ thể quản lý đã xác định.
Vấn đền ở đây là là thế nào để tìm ra biện pháp phù hợp? Có tìm ra được biện
pháp phù hợp hay không phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố thuộc về chất lượng và hiệu
quả của hoạt động kiểm tra.
3
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Trong phạm vi, chừng mực nhất định nào đó, hoạt động kiểm tra theo nghĩa
rộng thông thường có thể đưa lại những thông tin cần thiết, đáp ứng yêu cầu của việc
tìm giải pháp phù hợp. Nhưng ở một góc độ nào đó của công tác quản lý nhà nước,
hoạt động kiểm tra theo nghĩa thông thường chưa đáp ứng được yêu cầu của việc tìm
giải pháp phù hợp đó.
Thực tiễn điều hành quản lý nói chung và đặc biệt quản lý Nhà nước nói riêng
đòi hỏi có một phương thức kiểm tra khác với nghĩa kiểm tra thông thường. Loại
phương thức kiểm tra này không chi dừng lại ở chỗ phát hiện sai lệch của đối tượng
bị quản lý so với yêu cầu đề ra mà còn phải tìm ra những nguyên nhân chủ quan,
khách quan của sự sai lệch đó. Nếu có yếu tố trách nhiệm thì đương nhiên phải chi rõ
trách nhiệm thuộc về ai? Tổ chức hay cá nhân nào? Chính từ việc tìm ra nguyên nhân
và quy trách nhiệm cùng những yếu tố khác đã làm nảy sinh những yêu cầu mới đối
với chính hoạt động kiểm tra như phải thu thập và xử lý; nhận xét và đánh giá, phân
tích tổng hợp nguyên nhân, dữ liệu, số liệu nhiều hơn, phức tạp hơn, loại hình kiểm
tra như vậy hay nói cách khác phương thức kiểm tra như vậy rất gần với hoạt động
thanh tra. Thực chất thanh tra là một phương thức của kiểm tra, là công cụ của quản
lý, là chức năng của người lãnh đạo, người quản lý.
Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, các cơ quan quản lý
Nhà nước nhất thiết phải tiến hành việc thanh tra thực hiện các quyết định của mình
đã ban hành. Đó là một khâu không thể thiếu trong quá trình hoạt động quản lý Nhà
nước.
Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước ta đòi hỏi chúng ta phải đẩy mạnh việc
chuyển đổi nền kinh tế và hoàn thiện cơ chế quản lý Nhà nước. Trong đó, thanh tra
với tư cách là một phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỉ luật Nhà nước,
nâng cao hiệu quả của quản lý Nhà nước cần phải được xác định như một nhân tố tất
yếu của công tác quản lý./.
4
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
I. Một số khái niệm, thuật ngữ
Theo Từ điển Tiếng Việt thì “nghiệp vụ” được hiểu là: “công việc chuyên môn
của một nghề ”. Từ đó, có thể hiểu “nghiệp vụ thanh tra” là “công việc chuyên môn
của nghề thanh tra”. Để hiểu rõ hơn, chúng ta cần phân biệt giữa thanh tra và kiểm
tra:
Một là về chủ thể tiến hành: Theo Từ điển Tiếng Việt thì “kiểm tra là xem xét
tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”. Giữa kiểm tra và thanh tra có một mảng giao
thoa về chủ thể, đó là Nhà nước. Nhà nước tiến hành cả hoạt động thanh tra và kiểm
tra, đó là một chức năng chung của quản lý Nhà nước, là hoạt động mang tính chất
phản hồi của “chu trình quản lý”. Tuy nhiên, chủ thể của kiểm tra rộng hơn của thanh
tra rất nhiều. Trong khi chủ thể tiến hành thanh tra phải là Nhà nước, thì chủ thể tiến
hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc có thể là chủ thể phi nhà nước, chẳng hạn như
hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội (Đảng, Công
đoàn, Mặt trận, Đoàn thanh niên...), hay như hoạt động kiểm tra trong nội bộ một
doanh nghiệp.
Hai là về mục đích thực hiện: Mục đích của thanh tra bao giờ cũng rộng hơn,
sâu hơn đối với các hoạt động kiểm tra. Đặc biệt, đối với các cuộc thanh tra để giải
quyết khiếu nại, tố cáo thì sự khác biệt về mục đích, ý nghĩa giữa hoạt động thanh tra
và kiểm tra càng rõ hơn nhiều, bởi: thông thường khiếu nại, tố cáo phản ánh sự bức
xúc, bất bình của nhân dân trước những việc mà nhân dân cho là quyền và lợi ích hợp
pháp của mình bị vi phạm cho nên mục đích của hoạt động thanh tra không còn chỉ là
xem xét, đánh giá một cách bình thường nữa.
5
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Ba là về phương pháp tiến hành: Với mục đích rõ ràng hơn, rộng hơn, khi tiến
hành thanh tra, Đoàn thanh tra cũng áp dụng những biện pháp nghiệp vụ sâu hơn, đi
vào thực chất đến tận cùng của vấn đề như: xác minh, thu thập chứng cứ, đối thoại,
chất vấn, giám định... Đặc biệt, quá trình thanh tra các Đoàn thanh tra còn có thể áp
dụng những biện pháp cần thiết để phục vụ thanh tra theo quy định của pháp luật về
thanh tra để tác động lên đối tượng bị quản lý.
Bốn là về cách thức xử lý vi phạm: Từ kết quả kiểm tra, người kiểm tra hoặc các
đoàn kiểm tra thông thường chỉ tiến hành rút kinh nghiệm, khắc phục hậu quả trong
phạm vi đơn vị được kiểm tra và yêu cầu làm đúng theo quy định và hướng dẫn của
cấp trên. Trong khi đó, căn cứ vào kết quả thanh tra, các Đoàn thanh tra không chỉ rút
kinh nghiệm với phạm vi rộng hơn, mức độ sâu sắc hơn mà còn có thể kiến nghị cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành các hình thức kỷ luật thích đáng, cá biệt nếu
có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự còn có thể chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra
để xem xét khởi tố vụ án hình sự, khởi tố bị can.
Phân biệt giữa thanh tra với điều tra:
Điều tra hiểu theo nghĩa rộng nhất bao gồm: điều tra xã hội học, điều tra dân số,
điều tra về kinh tế...Tuy nhiên, với mục đích tránh hình sự hoá công tác thanh tra, ở
đây chỉ so sánh thanh tra với điều tra hình sự. Với ý nghĩa này, điều tra là hoạt động
của các cơ quan có thẩm quyền nhằm thu thập chứng cứ chứng minh tội phạm. Như
vậy, có thể nói giữa thanh tra và điều tra hình sự có sự khác nhau về chủ thể, mục
đích, đối tượng và phương pháp tiến hành như sau:
Một là về chủ thể tiến hành: Theo quy định của Luật Thanh tra, chủ thể tiến
hành thanh tra là các tổ chức thanh tra và chủ yếu là Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra
viên.
Hai là về mục đích tiến hành:Trong khi mục đích của điều tra hình sự là chứng
minh tội phạm thì mục đích của thanh tra là những nội dung đã được quy định tại
Điều 3 Luật thanh tra là:
- Phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật;
6
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
- Phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị
với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục;
- Phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động
quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ
quan, tổ chức, cá nhân.
Ba là về phương pháp tiến hành: Quá trình điều tra, cơ quan điều tra áp dụng
tổng hợp các biện pháp do Bộ luật Tố tụng hình sự quy định như: khám nghiệm hiện
trường, khám nghiệm tử thi, bắt, khám xét, thu giữ, tạm giữ vật chứng, lấy lời khai
người làm chứng, người bị hại, hỏi cung bị can, trưng cầu giám định, nhận dạng, đối
chất, thực nghiệm điều tra... Trong khi đó các phương pháp tiến hành thanh tra lại do
Luật thanh tra và các văn bản pháp luật có liên quan khác quy định như đối thoại, xử
phạt vi phạm hành chính, tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình
chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân...
Phân biệt giữa thanh tra và giám sát:
Trong Từ điển Tiếng Việt, “giám sát” được hiểu là “theo dõi và kiểm tra xem có
thực hiện đúng những điều đã quy định không”. Như vậy, có thể nói: ở mức độ ý
nghĩa chung nhất, giám sát và thanh tra đều được tiến hành trên cơ sở các quyền và
nghĩa vụ của chủ thể được thanh tra, giám sát và đối tượng chịu sự thanh tra, giám
sát. Tuy nhiên, chúng vẫn có điểm khác nhau cơ bản là: trong khi thanh tra luôn luôn
gắn liền với quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước thì giám sát có thể
mang tính quyền lực nhà nước hoặc không mang tính quyền lực nhà nước.
+ Giám sát mang tính quyền lực nhà nước được tiến hành bởi chủ thể là các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống cơ quan nhà nước
khác, chẳng hạn như: hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ, Toà án
nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương.
7
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
+ Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Là loại hình giám sát được
tiến hành bởi các chủ thể phi Nhà nước như hoạt động giám sát của Mặt trận tổ quốc
Việt Nam và các tổ chức thành viên của mặt trận đối với bộ máy nhà nước và đội ngũ
cán bộ, công chức nhà nước; hay đơn giản chỉ là giám sát thi công một công trình.
Xét về lĩnh vực hoạt động thì Thanh tra Bộ Tư pháp tiến hành thanh tra trên các
lĩnh vực sau: kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi
hành án dân sự; công chứng, chứng thực; hộ tịch; nuôi con nuôi có yếu tố nước
ngoài; quốc tịch; lý lịch tư pháp; luật sư; tư vấn pháp luật; giám định tư pháp; bán
đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; trợ giúp pháp lý; đăng ký giao dịch bảo đảm;
hợp tác với nước ngoài về pháp luật và công tác tư pháp khác.
Thanh tra Sở Tư pháp tiến hành thanh tra trên các lĩnh vực sau: kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự cấp huyện (theo
sự uỷ quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp); công chứng, chứng thực; hộ tịch; quốc tịch;
lý lịch tư pháp; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; luật sư; tư vấn pháp luật; giám
định tư pháp; bán đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; trợ giúp pháp lý và công tác
tư pháp khác.
Quy trình thực hiện thanh tra
Hoạt động thanh tra với tư cách là chức năng thiết yếu trong quản lý nhà nước,
là một khâu trong chu trình hoạt động quản lý nhà nước đòi hỏi phải tuân thủ những
nguyên tắc và trình tự theo quy định của pháp luật. Trên cơ sở các quy định của Luật
Thanh tra và khoa học về nghiệp vụ thanh tra cũng như thực tiễn công tác thanh tra,
một cuộc thanh tra thông thường được tiến hành theo ba bước gồm: chuẩn bị thanh
tra, tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra. Sự phân chia thành các bước như vậy
chỉ mang tính chất tương đối vì các bước này có mối liên hệ ràng buộc lẫn nhau,
bước trước tạo tiền đề để tiến hành bước sau, bước sau nhằm tiếp tục và hoàn thiện
bước trước và có những việc được thực hiện ở bước này, cũng là yêu cầu của bước
kia, có những nội dung ở bước sau đã được hình thành trong khi tiến hành bước
trước.
8
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
II. Văn bản nghiệp cụ trong hoạt động thanh tra:
1. Khái niệm
Từ "Văn bản" theo tiếng Latinh là actur có nghĩa là hành động. Văn bản thể hiện
ý chí của cơ quan ban hành văn bản. Văn bản là phương tiện chủ yếu để lãnh đạo,
điều hành, giao dịch.
Đối với bộ máy Nhà nước, văn bản quản lý Nhà nước thực chất là các quyết
định quản lý Nhà nước do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thể
thức, thủ tục, thẩm quyền do luật định mang tính quyền lực đơn phương. Văn bản
quản lý Nhà nước còn là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý
vào quá trình quản lý Nhà nước.
Văn bản trong hoạt động thanh tra là các văn bản được các chủ thể thực hiện
chức năng thanh tra ban hành khi thực hiện quyền thanh tra, giải quyết khiếu nại tố
cáo, phòng chống tham nhũng và quản lý nhà nước về công tác thanh tra.
Văn bản nghiệp vụ thanh tra là công cụ phương tiện chủ yếu của hoạt động
nghiệp vụ thanh tra. Trong quá trình hoạt động thanh tra, các tổ chức thanh tra, cán
bộ nghiệp vụ phải sử dụng văn bản nghiệp vụ thanh tra như một công cụ, phương tiện
chủ yếu để phản ánh kết quả hoạt động của mình.
2. Đặc điểm của văn bản nghiệp vụ thanh tra:
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra không đơn thuần là những văn bản cung cấp
thông tin để hệ thống quản lý tự điều chỉnh mà còn là kết luận, phán xét mang tính
chất pháp lý của các cơ quan thanh tra có thẩm quyền.
- Tiêu chí, chuẩn mực mà văn bản nghiệp vụ đề cập, xem xét, điều chỉnh và
quản lý không phải là bản thân các đơn vị, cơ sở quản lý hoạt động thanh tra hướng
đến mà từ đối tượng điều chỉnh cụ thể văn bản nghiệp vụ thanh tra còn hướng đến
chuẩn mực chung của pháp luật, phục vụ lợi ích của tập thể, của nhà nước và bảo
đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.
9
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
- Những nội dung thanh tra được đề cập trong văn bản nghiệp vụ thanh tra
cũng chứa đựng những mệnh lệnh, quy định mang tính bắt buộc thi hành.Ví dụ:
Quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ hành vi vi phạm của đối tượng, văn bản yêu cầu
đối tượng cung cấp thông tin, tài liệu…vv.
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra nhằm mục đích xây dựng, ban hành hướng đến
đánh giá, kết luận việc chấp hành chính sách pháp luật và thực hiện nhiệm vụ của đối
tượng thanh tra.Văn bản nghiệp vụ thanh tra thường hướng đến phân tích các hoạt
động tuân theo pháp luật của đối tượng thanh tra. Từ đó nêu ra những mặt mạnh, yếu
và nguyên nhân trách nhiệm biên pháp khắc phục những yếu kém.
3. Vai trò của văn bản nghiệp vụ thanh tra
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra có vai trò quan trọng trong hoạt động xem xét
đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra, tạo
ra các cơ sở pháp lý để các chủ thể có liên quan thực hiện các mệnh lệnh quản lý theo
thẩm quyền, nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả quản lý nhà nước.
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các
cuộc thanh tra.Việc ban hành các văn bản nghiệp vụ thanh tra là việc không thể thiếu
đối với mỗi cuộc thanh tra. Chất lượng của các văn bản nghiệp vụ thanh tra ảnh
hưởng sâu sắc đến hiệu lực thực hiện các kiến nghị và quyết định xử lý, đồng thời
ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả cuộc thanh tra
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra vừa là phương tiện vừa là điều kiện để tiến
hành một cuộc thanh tra. Mặt khác văn bản nghiệp vụ thanh tra còn có vai trò quan
trọng trong việc đánh giá các ưu khuyết điểm, các sai phạm cũng như tính chất, mức
độ sai phạm cũng như những nguyên nhân dẫn tới sai phạm. Đồng thời văn bản
nghiệp vụ thanh tra còn nêu ra những kiến nghị và hướng xử lý đối với đối tượng
thanh tra.
- Văn bản nghiệp vụ thanh tra còn đóng vai trò làm chứng cứ giúp cho việc
đưa ra kết luận thanh tra của người ký quyết định thanh tra được chính xác, phản ánh
10
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
được thực trạng của công tác quản lý, đặc biệt là khó khăn, ách tắc, những đòi hỏi của
các cấp quản lý và kể cả những nguyện vọng chính đáng của người lao động. Có như
thế hoạt động thanh tra mới trở thành chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý nhà
nước.
4. Các yêu cầu của văn bản nghiệp vụ Thanh tra
4.1 Tính pháp lý của văn bản nghiệp vu Thanh tra
Được thể hiện qua các yêu cầu của nội dung và hình thức của văn bản
Một là, văn bản nghiệp vụ phải được ban hành đúng thẩm quyền. Yêu cầu này
được pháp luật quy định theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan tổ
chức và của người có thẩm quyền. các văn bản nghiệp vụ được ban hành phải thuộc
phạm vi, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý Nhà nước và pháp luật quy định. Điều này
đòi hỏi các chủ thể trong hoạt động Thanh tra không được lạm dụng quyền hạn,
ngược lại cũng không được trốn tránh trách nhiệm khi thực hiện những quyền mà
pháp luật quy đinh phải thực hiện. Yêu cầu mang tính nguyên tắc trong Thanh tra là
phải thể hiện bằng văn bản một cách liên tục, đầy đủ trong quy trình thanh tra, một
mặt phải đảm bảo tính chặt chẽ, thống nhất của quy trình hoạt động, mặt khác phải
đảm bảo tính pháp lý đầy đủ của các tài liệu thông tin thể hiện trong văn bản.
Hai là, về mặt hình thức: yêu cầu tính pháp lý của văn bản đòi hỏi văn bản
nghiệp vụ thanh tra được ban hành phải có tên gọi, kết cấu phù hợp với mục đích ban
hành và nội dung mà văn bản điều chỉnh. Yêu cầu vế mặt hình thức văn bản ngiệp vụ
phải được sử dụng đúng mục đích ban hành. Việc ban hành văn bản nghiệp vụ sai
hình thức sẽ làm cho văn bản mất hiệu lực, thậm chí trở thành bất hợp pháp.
Trên thực tế đã có những cơ quan nhà nước sử dụng thông báo công văn thay
cho những quyết định hành chính trong xử lý công việc. Sự nhầm lẫn về sử dụng các
loại văn bản quản lý Nhà nước có hình thức không phù hợp với nội dung sẽ là mất giá
trị đích thực của nội dung văn bản nghiệp vụ đó.
4.2 Tính khoa học của văn bản nghiệp vụ thanh tra
Được thể hiện tính logic kết cấu chặt chẽ, có tính khách quan, chân thực. Khác
với nhiều loại văn bản trong quản lý hành chính nhà nước, văn bản nghiệp vụ thanh
11
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
tra đưa ra những nhận xét đúng sai trên cơ sở tài liệu, thông tin đã thu thập được. Vì
thế, văn bản phải có kết cấu chặt chẽ, bố cục rõ ràng, ngôn ngữ chính xác, diễn đạt
phải có trình tự, kế thừa, văn phong mang tính hành chính.
Tính khách quan, chân thực là một yêu cầu rất cơ bản trong hoạt động thanh tra
cần phải được thực hiện, ghi nhận qua các văn bản nghiệp vụ. Khách quan là đặc
trưng và yêu cầu từ chính bản chất thanh tra. Khách quan trong thông tin đưa vào xử
lý là các yếu tố quyết định đối với việc ban hành các mệnh lệnh đều khiển. Đảm bảo
tính khách quan làm cho thanh tra trở thành công cụ sắc bén, tin cậy của quản lý Nhà
nước.
4.3 Tính hợp lý của văn bản nghiệp vụ thanh tra
Cũng như các loại văn bản quản lý khác khi ban hành văn nghiệp vụ thanh tra
người soạn thảo luôn hướng tới tính khả thi, kịp thời của văn bản, đặc biệt là đối với
các yêu cầu kiến nghị xử lý báo cáo xử lý thanh tra hay kết luận thanh tra hoặc những
nội dung được đề cập trong quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo. Vì thế trong hoạt
đông thanh tra tính hợp lý được coi là một trong những yêu cầu luôn phải được cân
nhắc khi đưa ra những mệnh lệnh, nói đến tính hợp lý tức là cân nhắc, xem xét trong
giới hạn giữa cái đúng và cái sai, cái được và cái không được, cái hợp pháp và cái
không hợp pháp….để văn bản nghệp vụ thanh tra có tính hợp lý cần quan tâm đến
những nội dung sau:
- Khi xem xét đánh giá vụ việc phải cân nhắc đến các yếu tố mang tính khách
quan, chủ quan.
- Tính hợp lý của văn bản nghiệp vụ được thể hiện qua việc bảo đảm tính toàn
diện, cụ thể của nội dung điều chỉnh.
Tóm lại, tính pháp lý, tính khoa học, tính hợp lý là những yêu cầu cần thiết phải
có của mỗi văn bản quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong hoạt động thanh tra các yêu
cầu này phải được quán triệt một cách đầy đủ hơn, sâu sắc hơn. Để đảm bảo cho hiệu
lực pháp lý của văn bản nghiệp vụ, khắc phục hiện tượng chấp hành không nghiêm
12
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
kết luận thanh tra thì văn bản nghiệp vụ thanh tra phải được xây dựng hoàn thiện đảm
bảo tính pháp lý, tính khoa học, tính hợp lý.
Tính hoa học bảo đảm cho chế độ tin cậy, sức thuyết phục của văn bản.
Tính hợp lý bảo đảm cho khả năng thực thi cao, nhanh chóng của văn bản.
Đối tượng thanh tra có khâm phục khẩu phục thì mệnh lệnh mới được thực hiện
đầy đủ, mau chóng đem lại hiệu quả thiết thực.
III. Văn bản kết luận Thanh tra
1. Khái niệm và các đặc điểm của kết luận thanh tra
1.1 Khái niệm:
Hoạt động thanh tra là một trong những hoạt động cơ bản nhằm tăng cường hiệu
lực, hiệu quả của hoạt động quả lý hành chính Nhà nước, phát huy quyền dân chủ xã
hội chủ nghĩa…
Hoạt động thanh tra được tiến hành trên cơ sở pháp luật , do các tổ chức và cá
nhân được Nhà nước trao nhiệm vụ thanh tra thực hiện. Hoạt động thanh tra bao gồm
nhiều hình thức khác nhau, trong đó việc ban hành các văn bản về công tác thanh tra,
đặc biệt văn bản kết luận thanh tra trong các cuộc thanh tra.
Các văn bản kết luận khi tiến hành các cuộc thanh tra được chủ thể có thảm
quyền thể hiện và truyền đạt bằng bằng ngôn ngữ viết trên giấy. Thông qua các biểu
đạt này họ có thể truyền những nhận thức và ý chí của mình với các cá nhân hay tổ
chức khác có liên quan tới hoạt động thanh tra. Mục đích của văn bản kết luận thanh
tra là thông báo hoặc yêu cầu đối thượng liên quan nói trên biết để có những hành vi
nhất định tuân theo những mục đích hoặc yêu cầu nhất định.
Như vậy, văn bản kết luận thanh tra là một hình thức thể hiện bằng ngôn ngữ
viết, nhằm ghi nhận, lưu giữ và truyền đạt kết quả của cuộc thanh tra và các giải pháp
xử lý tới người có thẩm quyền và các đối thượng có liên quan để thi hành.
1.2 Đặc điểm:
13
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Văn bản kết luận thanh tra do các tổ chức hoặc cá nhân ở nhiều cấp khác nhau
lập ra. Chúng có hiệu lực pháp luật và phạm vi tác động khác nhau. Tuy vậy, văn bản
kết luận thanh tra có những đặc điểm chung sau đây: cũng như các văn bản trong
quản lý Nhà nước, văn bản kết luận thanh tra thể hiện tính chất quyền lực Nhà nước
có nội dung buộc các đối tượng thanh tra có liên quan tiếp nhận và thực hiện. Nói
khác đi, văn bản kết luận thanh tra là hình thức mà thông qua đó, giúp Nhà nước thực
hiện mệnh lệnh quản lý.
Như vậy tính chất, quyền lực Nhà nước là đặc điểm nổi bật của văn bản kết luận
thanh tra. Đặc điểm này làm nó khác hẳn với các hình thức văn bản mang tính chất
pháp lý về công tác thanh tra như báo cáo kết quả cuộc thanh tra, công văn, giấy biên
nhận tài liệu…
Xây dựng và ban hành văn bản kết luận thanh tra là trách nhiệm của người ra
quyết định thanh tra và được quy định trong Luật Thanh tra. Kết quả đó phản ánh ý
thức trách nhiệm chủ thể trước pháp luật về những vấn đề thanh tra. Do đó, trong mọi
trường hợp, dù nhất trí hay không nhất trí, đối tượng thanh tra vẫn phải có nghĩa vụ
tiếp nhận văn bản kết luận thanh tra. Nếu đối tượng thanh tra không có đủ căn cứ để
chứng minh rằng, văn bản kết luận thanh tra không chính xác, thiếu khách quan thì
họ vẫn có trách nhiệm phải thi hành.
Văn bản kết luận thanh tra do người ra quyết định thanh tra ban hành. Trên cơ
sở báo cáo kết quả cuộc thanh tra, ý kiến báo cáo của Đoàn thanh tra và ý kiến giải
trình của đối tượng thanh tra; căn cứ vào các quy định của pháp luật người ra quyết
định thanh tra có các biện pháp thích hợp để xử lý kết quả cuộc thanh tra theo thẩm
quyền.
Trình tự xây dựng và thủ tục ban hành các văn bản kết luận thanh tra tuân thủ
các quy định ghi trong văn bản pháp luật về công tác thanh tra.
Ban hành các văn bản kết luận thanh tra là một hình thức trong hoạt động thanh
tra là một hình thức trong hoạt động thanh tra, có vai trò quan trọng đối với kết quả
thực hiện các cuộc thanh tra. Nâng cao chất lượng văn bản kết luận thanh tra là một
14
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
trong những biện pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả cuộc thanh tra. Thực tế
cho thấy chất lượng văn bản kết luận thanh tra phụ thuộc vào những vấn đề tưởng
chừng như mang tính hành chính đơn thuần. Song, thực tế đối với công tác thanh tra,
nó là những yêu cầu bắt buộc để tạo ra sự hoàn chỉnh và sức thuyết phục của văn bản
kết luận thanh tra.
Văn bản kết luận thanh tra chỉ phát sinh khi tiến hành các cuộc thanh tra. Văn
bản này có bố cục, nội dung thống nhất để ghi lại những sự kiện pháp lý đã xảy ra
theo mục đích yêu cầu, nội dung cuộc thanh tra.
1.3 Hình thức:
Mỗi cấp cơ quan quản lý hành chính Nhà nước được sử dụng một số hình thức
văn bản khác nhau. Nó có tên gọi và được trình bày theo bố cục và nội dung nhất
định theo quy định của Nhà nước.
Trong hoạt động thanh tra, việc lựa chọn đúng hình thức văn bản có ý nghĩa
thiết thực trong việc nâng cao hiệu quả tác động của văn bản đó. Chẳng hạn không
dùng công văn hành chính thay cho quyết định tạm đình chỉ công tác nhân viên Nhà
nước cố ý cản trở việc thanh tra thay cho kết luận thanh tra vì chúng không đúng hình
thức văn bản…
a) Tên gọi và bố cục
- Về tên gọi văn bản
Căn cứ vào khái niệm và những đặc điểm của văn bản dùng cho việc kết luận
một cuộc thanh tra có thể xác định tên của loại hình thức văn bản này là: “kết luận
thanh tra”. Kết luận thanh tra là tên gọi chung cho văn bản kết luận về cuộc thanh tra.
Tuy nhiên, kết luận thanh tra chỉ mới là mệnh đề chính thể hiện tính quyền lực Nhà
nước. Để tạo ra tên gọi hoàn chỉnh cho văn bản, nhất thiết phải có mệnh đề phụ kèm
theo để chỉ rõ đối tượng tác động.
15
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Trước đây trong hoạt động thanh tra đã tồn tại tình trạng khá phổ biến trong việc
đăt tên cho các văn bản kết luận khi tiến hành một cuộc thanh tra. Đã xuất hiện nhiều
tên gọi cho văn bản này như: báo cáo kết luận thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra,
biên bản kết luận thanh tra…
Cách đặt tên cho văn bản kết luận thanh tra như trên đã cho thấy, chẳng những
thiếu sự thống nhất, sai tính chất và tiêu chuẩn nghiệp vụ thanh trầm còn làm mất đi
sự bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế Nhà nước đối với những vấn đề được kiến nghị
và quyết định giải quyết trong văn bản kết luận thanh tra.
- Về bố cục, cơ cấu, nội dung của văn bản
Nhìn chung, bố cục của văn bản kết luận thanh tra phải theo trình tự và bố cục
nhất định để thể hiện các nội dung của văn bản. Một cuộc thanh tra dù có nội dung
đơn giản hay phức tạp thì cơ cấu nội dung của văn bản kết luận thanh tra đều phải
phản ánh được những vấn đề cơ bản sau đây:
+ Cơ sở pháp lý dẫn tới việc tiến hành cuộc thanh tra, những vấn đề liên quan
đến việc xây dựng và ban hành văn bản kết luận thanh tra.
+ Kết quả thanh tra và những nhận xét đánh giá về chúng là những thông tin
quan trọng cấu thành nội dung văn bản kết luận thanh tra. Lượng thông tin dài hay
ngắn tùy thuộc vào tính chất phức tạp hay đơn giản của nó. Những nhận xét, đánh giá
về những vấn đề được thanh tra có ý nghĩa quyết định chất lượng và tạo cơ sở vững
chắc cho việc xác lập những nội dung đưa ra trong các phần kết luận, kiến nghị và
quyết định về thanh tra.
- Kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý về thanh tra
Thông thường, một văn bản có bố cục khoa học thì những vấn đề này được cơ
cấu và thể hiện riêng biệt ở phần cuối của văn bản kết luận. Tuy vậy, nhưng thực tế
do nội dung thanh tra phức tạp hoặc phải tiến hành thanh tra nhiều nội dung trong
cuộc thanh tra nên rất khó tuân theo trật tự trên, nếu điều kiện cho phép( không mất
tính chính xác, hợp lý, hợp pháp) thì thường bố cục theo kiểu cứ xong kết quả thanh
tra về vấn đề nào thì kết luận, kiến nghị và đưa ra biện pháp xử lý luôn vấn đề đó.
16
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý thanh tra trong văn bản kết luận thanh
tra là ba vấn đề khác nhau, song có quan hệ mật thiết với nhau. Trong đó, kết luận
vừa là tiền đề, vừa là cơ sở cho kiến nghị và quyết định xử lý. Nó không mang tính
chất của các mệnh lệnh quản lý, song nội dung của nó thể hiện rõ ý chí của chủ thể
được Nhà nước giao quyền thanh tra. Còn các kiến nghị và quyết định xử lý về thanh
tra thực chất là các mệnh lệnh của các chủ thể mang tính quyền lực Nhà nước.
Trên thực tế, không ít văn bản kết luận thanh tra còn bố cục lộn xộn, cơ cấu
không hợp lý. Chẳng hạn, trong văn bản kết luận thường nêu quá dài về đặc điểm tình
hình kinh tế - xã hội, trong đó có những thông tin không liên quan đến nội dung thanh
tra, hoặc có văn bản kết luận thanh tra lại trích dẫn một loạt các chính sách, quy định
của cấp có thẩm quyền nào đó vào thành nội dung của văn bản để làm “thước đo đối
chứng”
b) Thể loại văn bản kết luận thanh tra
Có thể phân loại văn bản kết luận thanh tra theo các căn cứ sau đây:
- Trong một cuộc thanh tra để phản ánh đầy đủ về kết quả cuộc thanh tra,
người ra quyết định thanh tra có thể phải dùng một số biểu mẫu hay trích yếu nào đó
để làm rõ những vấn đề hay nội dung nào đó trong văn bản kết luận thanh tra. Căn cứ
vào tính chất, vai trò của văn bản này có thể chia thành văn bản chính và văn bản phụ
(phụ lục văn bản).
+ Văn bản chính: văn bản có hình thức, bố cục và cơ cấu nội dung theo nột quy
định thống nhất. Mỗi cuộc thanh tra chỉ có một loại văn bản chính.
+ Văn bản phụ: các văn bản này xuất hiện trong những cuộc thanh tra có nội
dung phức tạp (hoặc do yêu cầu của công tác chỉ đạo quản lý) phải chi tiết hóa kết
quả những vấn đề được thanh tra. Trong văn bản kết luận thanh tra có thể có nhiều
văn bản phụ có hình thức và nội dung khác nhau, như các biểu bảng thống kê, phụ lục
văn bản…
Nội dung của văn bản phụ phải làm rõ những vấn đề mà văn bản chính chưa làm
rõ hoặc do lý do kĩ thuật không thể viện dẫn được.
17
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
- Căn cứ vào quy mô cuộc thanh tra, có thể phân làm hai lọai văn bản:
+ Văn bản kết luận thanh tra trên diện rộng.
+ Văn bản kết luận thanh tra trên diện hẹp.
Khái niệm tiến hành thanh tra trên diện rộng và trên diện hẹp chỉ mang tính chất
tương đối, ta có thể hiểu nghĩa “diện rộng”, “diện hẹp” theo địa bàn thanh tra hoặc
theo đối tượng và nội dung thanh tra.
Trong khuôn khổ của bài này chỉ đề cập nghiên cứu loại hình về cuộc thanh tra
trên diện rộng là cuộc thanh tra có nội dung và đối tượng nhất định nhưng được thanh
tra trên nhiều địa bàn. Ví dụ, thanh tra hoạt động ngân hàng trên cả nước.
Ngoài các loại văn bản kết luận thanh tra nói trên, tùy theo mục đích nghiên cứu,
tiêu chí phân loại còn có các tên gọi khác nhau như: kết luận thanh tra kinh tế - xã
hội, kết luận thanh tra về vụ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo…
c) Phân loại văn bản kết luận thanh tra với các văn bản mang tính pháp lý khác
của cuộc thanh tra
Trong qúa trình thực hiện quyền trực tiếp tiến hành thanh tra, cùng với việc ban
hành các văn bản mang tính quyền lực Nhà nước như các quyết định để thực hiện các
quyền thanh tra, văn bản kết luận thanh tra…các tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên
còn ban hành những văn bản mang tính pháp lý như: báo cáo kết quả thực hiện cuộc
thanh tra, các biên bản xử lý và các công văn yêu cầu hoặc đề nghị giải quyết…Tính
pháp lý của những văn bản này thể hiện ở chỗ, chúng đều được quy định (về thẩm
quyền ban hành) trong các văn bản pháp luật về công tác thanh tra và được Nhà nước
quy định về hình thức, nội dung và trình tự xác lập…
Nhìn chung, các văn bản phát sinh trong khi tiến hành thanh tra khá đa dạng về
hình thức và nội dung. Mỗi loại hình văn bản có vai trò và tác dụng nhất định trong
cuộc thanh tra. Tuy vậy, mặc dù tất cả những văn bản mang tính pháp lý nói trên
được ban hành một cách đơn phương từ phía các chủ thể thực hiện quyền thanh tra,
song không phải tất cả những văn bản đó đều chứa đựng ý chí Nhà nước, đều bắt
buộc đối tượng phải tiếp nhận và thực hiện.
18
Quy trình – nghiệp vụ Thanh tra Hướng dẫn: Đ/c Hoàng Đức Long
Một số nội dung và quyết định xử lý của các văn bản kết luận thanh tra luôn thể
hiện tính chất quyền lực Nhà nước. Chúng cũng được xây dựng và ban hành một cách
đơn phương, không xuất phát từ sự thỏa thuận giữa các bên liên quan đến cuộc thanh
tra, xuất phát từ ý chí của các tổ chức hoặc cá nhân mang tính quyền lực Nhà nước có
trách nhiệm thực hiện các quyền thanh tra được Nhà nước giao cho. Đây là vấn đề cơ
bản để phân biệt văn bản kết luận thanh tra với các văn bản mang tính pháp lý khác
cùng phát sinh trong cuộc thanh tra.
Ngoài ra, để phân biệt văn bản kết luận thanh tra với những hình thức văn bản
mang tính pháp lý khác nói trên, ta có thể căn cứ vào hình thức của văn bản và đối
tượng của văn bản…
2.Cơ sở và mục đích ban hành văn bản kết luận thanh tra
2.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc ban hành văn bản kết luận thanh tra
2.1.1 Cơ sở lý luận
Trong cuộc sống hằng ngày, con người tham gia vào nhiều mối quan hệ xã hội
khác nhau. Ở đó, ý chí và nguyện vọng của họ được thể hiện bằng nhiều hình thức
khác nhau như tín hiệu, ngôn ngữ, chữ viết…
Sự hình thành và phát triển chữ viết cũng như việc tìm ra các chất lệu chuyên
dùng để viết, mở ra khả năng to lớn cho việc thể hiện ý chí của con người khi tham
gia vào các quan hệ xã hội. Con người đã sử dụng ngôn ngữ viết như một phương
tiện để ghi lại những thông tin nhất định về những sự kiện, hiện tượng khách quan
hoặc biểu đạt ý chí, tính cảm, nguyện vọng của mình…Do nhu cầu phát triển xã hội,
đặc biệt khi xã hội có Nhà nước, những sản phẩm về ngôn ngữ viết được hoàn thiện
thành những bản viết, bản in hoàn chỉnh. Những bản viết, bản in này trở thành những
công cụ, phương tiện không thể thiếu trong quá trình trao đổi thông tin và quản lý
hành chính Nhà nước.
Nhìn lại lịch sử phát triển của Nhà nước ta, hoạt động thanh tra là yêu cầu tất
yếu của hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Cũng như những lĩnh vực quản lý
khác, việc xây dựng và ban hành các văn bản về công tác thanh tra nói chung và các
19